Nieruchomość w gminnej ewidencji zabytków

Gminna ewidencja zabytków prowadzona jest przez wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast w formie kart adresowych nieruchomości położonych na terenie gminy i odnosi się do nieruchomości stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Prowadzenie gminnej ewidencji zabytków jest zadaniem własnym gminy i w sposób niepełny uregulowane w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia  23 lipca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282)– dalej jako „uozoz”.

We wskazanej wyżej ustawie znajduje się zaledwie parę postanowień, które dotyczą ujmowania nieruchomości z terenu gminy w gminnej ewidencji zabytków – przy czym najistotniejszymi są: art. 3 pkt. 1 uozoz który definiuje pojęcie zabytku, art. 5 uozoz wprowadzający przykładowe obowiązki związane ze sprawowaniem opieki nad zabytkiem przez właściciela i posiadacza zabytku, art. 19 uozoz, który przewiduje uwzględnienie wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przy wydawaniu m.in. warunków zabudowy, art. 21 uozoz stanowiący o tworzeniu programów opieki nad zabytkami na podstawie prowadzonych ewidencji zabytków, art. 22 ust. 4 i art. 22 ust. 5 uozoz określające zawartość gminnej ewidencji zabytków, art. 27 uozoz który stanowi o zakresie zaleceń konserwatorskich i uprawnieniach wojewódzkiego konserwatora zabytków względem nieruchomości stanowiącej zabytek wpisany do ewidencji gminnej, art. 30 uozoz wprowadzający obowiązek właściciela lub posiadacza nieruchomości wpisanej do ewidencji zabytków lub o cechach zabytku udostępnienia jej do celów badawczych oraz wprowadzający możliwość wydania decyzji administracyjnej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków przymuszającej do takiego udostępnienia na okres maksymalnie 3 miesięcy, art. 93 ust. 4 uozoz wskazujący, że prowadzenie gminnej ewidencji zabytków stanowi zadanie własne gminy.

Ewidencja nieruchomości w rejestrze i ewidencjach powinna być czytana łącznie z przepisami wykonawczymi zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem zmienionym Rozporządzeniem zmieniającym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 4.10.2019 r. poz. 1886) – dalej jako Rozporządzenie. Zmiany wprowadzone Rozporządzeniem zmieniającym są istotne z punktu widzenia rozszerzenia obowiązków informacyjnych względem właściciela i posiadacza nieruchomości mającej zostać wpisanej do gminnej ewidencji zabytków. Nie tylko wprowadzono nową kategorię zabytków – zabytek archeologiczny lądowy i podwodny, ale także rozszerzono tryb udostępniania danych o zabytkach poprzez umieszczanie wskazanych w Rozporządzeniu danych na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.

Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że prowadzenie gminnej ewidencji zabytków jest szczególną formą ochrony konserwatorskiej, bowiem nie wymienioną wpośród ustawowych form takiej ochrony wskazanych w art. 7 uozoz. Jako szczególna forma ochrony konserwatorskiej wkracza ona w wykonywanie prawa własności i stanowi znaczące ograniczenie prawa własności wobec nieruchomości.

Z perspektywy ochrony właściciela lub posiadacza nieruchomości najbardziej problematyczną jest regulacja art. 22 ust. 5 pkt. 3 uozoz. Zgodnie z ww. przepisem w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Przepis stanowiąc o „innych zabytkach” odnosi się do innych niż te zabytki, które zostały wpisane do rejestru zabytków z obszaru województwa przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Jednym słowem chodzi o te nieruchomości z terenu gminy, które wójt (burmistrz, prezydent miasta) uznaje za szczególnie ważne ze względu na ich walory zabytkowe i dokonuje wciągnięcia takich właśnie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.  Przy czym ustawa nie odnosi się do formy prawnej takiego porozumienia ani wymaganej procedury prowadzącej do jego osiągnięcia. Wydaje się, że ustawodawcy chodziło o każde porozumienie osiągnięte między organami.

Ważnym uzupełnieniem postanowienia z art. 22 ust. 5 pkt. 3 uozoz w zakresie przedmiotu porozumienia, jakie ma zostać osiągnięte między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a wojewódzkim konserwatorem zabytków jest nowy §18 ust. 2 Rozporządzenia. Stanowi on, że wskazane porozumienie ma dotyczyć kwestii zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. W takiej postaci rzeczy, pomimo nadal niejasnej regulacji trybu osiągania takiego porozumienia, nowa regulacja nie powinna nasuwać wątpliwości przynajmniej co do tego, że porozumienie między organami nie może być osiągnięte w sposób milczący, czyli przez przemilczenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przed zmianą §18 Rozporządzenia milczące porozumienie nie było wykluczone i było podnoszone jako zarzut wobec ówczesnej regulacji.

Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) na mocy §18a Rozporządzenia został zobowiązany nie tylko do kontrolowania stanu faktycznego podczas włączania karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji, ale także do kontrolowania jego stanu prawnego. W razie niezgodności wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobowiązany do sporządzenia nowej karty adresowej z uwzględnieniem danych zgodnych ze stanem faktycznym i prawnym.

Zgodnie z nowym §18b ust. 4 Rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków.

Dla właściciela nieruchomości ważne jest jednak to, że formalnie czynność wciągnięcia nieruchomości do ewidencji zabytków dotyczy jego interesu prawnego, a zatem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest on stroną postępowania, to jednak w związku z tym, że samo wciągnięcie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków przez wójta jest jedynie aktem kwalifikacyjnym - procedura wciągnięcia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków przez wójta nie stanowi postępowania administracyjnego, w którym gromadzony jest materiał dowodowy na temat zasadności uznania danej nieruchomości za zabytek. Na taki właśnie charakter aktu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wskazuje bogate orzecznictwo sądowe (np.   wyroki NSA z 21 maja 2015 r., sygn. II OSK 2189/13; z 15 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 713/15).

W tym miejscu na uwagę zasługuje regulacja art. 9 ust. 4 uozoz, zgodnie z którym wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku. Chodzi oczywiście o wpis do rejestru prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z takiego obowiązku wyłączone są (a contrario) wpisy nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków dokonane na podstawie art. 22 ust.5 pkt. 3 uozoz przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem wprowadziło wiele istotnych zmian dla właściciela i posiadacza zabytku nieruchomego. Jednak wprowadzone zmiany mają zastosowanie jedynie do zdarzeń, które nastąpiły po wejściu w życie Rozporządzenia zmieniającego tj. zdarzeń, które miały miejsce począwszy od dnia 19 października 2019 r. W konsekwencji wielu właścicieli, posiadaczy i nowych nabywców praw do nieruchomości, które zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków przed 19 października 2019 r. może nie mieć świadomości, że ich nieruchomości w świetle prawa stanowią zabytek nieruchomy i są poddane wielu ograniczeniom.

Kluczowe znaczenie ma to, że ujawnienie nieruchomości w ewidencji gminnej, która ma charakter dokumentacyjny, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, znacząco wpływa na sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu do takiej nieruchomości. Włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Ujęcie nieruchomości jako zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia nadzorem konserwatorskim, np. objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 19 ust. 1a pkt 2 uozoz. Również postępowanie legalizacyjne wobec takich nieruchomości wymaga nadzoru konserwatorskiego.

Podstawowym uprawnieniem właściciela nieruchomości pozostaje zwalczanie poprzez zakwestionowanie wpisania jego nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków w drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tu niestety również nie ma zgodnego stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie zakresu, w jakim sąd administracyjny może wnikać w zasadność ujęcia danej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 3 uozoz.

Przy zakupie nieruchomości warto zatem zainteresować się, czy dana nieruchomość nie widnieje w gminnej ewidencji zabytków, co znacznie zaważy na cenie sprzedaży takiej nieruchomości i zakresie przedsprzedażowych negocjacji.